El impacto del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en el incremento de los

ingresos de los hogares pobres ^1*

Ángeles Palacios Escobar ^2*

El pasado mes de junio, en el marco del Informe sobre la Medición del Desarrollo en México 2002, y a partir de los resultados de la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH) 2002 del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), el gobierno de la República reveló que actualmente y gracias a la política económica y social implementada a dos años de gestión, se ha logrado disminuir la inequidad en la distribución del ingreso, así como una reducción  en los niveles de pobreza, problemas que han aquejado severamente al país, principalmente a partir de los últimos veinte años.

El Presidente de la República, aseguró que en el país se ha dado una reducción sustancial de la pobreza al afirmar “en el 2002 alcanzamos el menor nivel de pobreza de los últimos 10 años, independientemente si la medimos como pobreza alimentaria, de capacidades o de patrimonio”, reveló también, “en el periodo 2000-2002 se observó un crecimiento en el ingreso de los sectores de menores ingresos, lo cual generó la caída de la pobreza”.  Se ha hecho énfasis en 4 factores para explicar lo anterior:

a) La expansión y mejor focalización de los programas sociales, principalmente del programa Oportunidades.
b) El aumento en el poder de compra de los salarios.
c) El aumento en el flujo de remesas del exterior.
d) La reducción en los precios de algunos artículos de consumo básico derivado de la estabilidad económica.

El gobierno federal, en el marco de dicho informe, aseguró que entre el año 2000 y 2002 el porcentaje de personas en condiciones de pobreza alimentaria (pobreza extrema) disminuye de 24.2 a 20.3%, es decir se logra que 3.5 millones de mexicanos crucen este umbral de pobreza ^3*. Destaca la mayor cobertura de los programas de combate a la pobreza como Oportunidades ^4*  y Procampo ^5*, los cuales  a finales del año pasado cubrían a “4.2 millones de familias y 2.7 millones de productores agrícolas, respectivamente”. Dicho gobierno mantiene la hipótesis de que los beneficios de estos programas han tenido un efecto directo sobre los ingresos de los hogares beneficiados ^6*, originando una reducción en su pobreza de ingreso.

En el cuadro 1, podemos ver la cobertura de familias de Oportunidades, la cual lograba beneficiar a 4.2  millones de familias, en el año 2002, un poco más de 17 millones de personas ^7*; 1.7 millones de hogares más respecto al sexenio pasado, que llegó a cubrir sólo a 2.5. Dicha cobertura alcanzaba  a casi 3 millones de familias en las localidades rurales, y 1.2 millones, en las urbanas.

Se ha hecho énfasis en la expansión de la cobertura geográfica hacia localidades semiurbanas y urbanas (lo cual marca una de las grandes diferencias con Progresa). Aunque Oportunidades no específica el rango de habitantes que toma en cuenta para la identificación de las localidades semiurbanas, se presume  se refiere a las que Conapo determina como localidades de transición urbana,  aquellas que tienen más de 2 500 y 14 999 habitantes, en las que se ubicaban en el año 2002 más de 700 mil familias beneficiadas (estas localidades se contabilizan como urbanas, por ser mayor a los 2 500 habitantes). Para el mismo periodo lograba beneficiar a casi medio millón de familias ubicadas en localidades de más de 15 mil y un millón de habitantes, contabilizadas también como localidades urbanas, por su rango de población.

El cuadro 2, nos muestra el ingreso corriente total nacional por deciles 8 y su desglose en localidades urbanas y rurales (mayores  y menores a los 2500 habitantes) y su respectiva distribución del  ingreso; en dicho cuadro se puede observar  que la cobertura de Oportunidades en las localidades rurales en el año 2002 (3 millones de familias)  abarcaba al 20% más pobre (deciles I y II). Si bien, para este año respecto al 2000, se registra un incremento del ingreso en estos deciles, solamente el incremento que sufre el decil II en su ingreso es significativo frente al del decil I, este último apenas logra aumentar .09, ya que pasa de 1 a  1.09 en el 2000 y 2002, respectivamente, mientras que el del decil II pasa de 1.18 a 1.34 para el mismo periodo. Por su parte la cobertura urbana de Oportunidades para el año 2002 (1.2 millones de familias) ni siquiera alcanza al 20% más pobre de estas localidades.

El mismo cuadro muestra, que si bien, en el año 2002 se registra un aumento en el ingreso total nacional de los deciles I y II, respecto al año 2000, éste no es tan significativo como el registrado en los deciles III y IV, lo anterior determina entonces, que el aumento del ingreso total del 40% más pobre de los mexicanos (deciles I-IV) se debe al incremento del ingreso de los deciles a los que Oportunidades no llega aún (deciles III y IV) y no al de los estratos cubiertos por éste.

La administración actual, plantea también que en el 2002 se logró disminuir la pobreza de capacidades y de patrimonio, respecto al año 2000; pero que la pobreza rural ha disminuido más que la pobreza urbana en el mismo periodo, al respecto se ha señalado:

i) “La proporción de la población en situación de pobreza alimetaria en las zonas urbanas se redujo de 12.6 a 11.4%, mientras que en las zonas rurales la proporción cayó de 42.4 a 34.8%”,   ver  cuadro 3.
ii) La pobreza de capacidades se ha logrado reducir en un 18%, al pasar de 31.9 al 26.5% entre 2000 y 2002, respectivamente. “En las zonas urbanas se redujo de 20 a 16%, mientras que en las zonas rurales la proporción cayó de 50 a 43.8%”.
iii) De igual manera,  para ese mismo periodo se ha logrado disminuir la pobreza de patrimonio, la cual pasa de 53.7 al 51.7%, lo que representa una disminución del 0.3%. “En zonas urbanas se redujo de 43.8 a 42%, mientras que en zonas rurales la proporción cayó de 69.3 a 67.5%”.

Volviendo al cuadro 2, el cual nos muestra además,  que en el año 2002 se registra un incremento del ingreso de los cuatro primeros deciles de las localidades rurales, respecto al año 2000, sin embargo, solamente el incremento que sufre el decil II en su ingreso es significativo, no sólo respecto al del decil I como ya se mencionó anteriormente, sino también frente al del decil III, mientras que el ingreso de las familias ubicadas en el decil IV registran una reducción de su ingreso respecto al total (ya que pasa de 1.17 en el 2000 a 1.09 en el 2002), a pesar de la disminución considerable en el número de familias ubicadas en este estrato (602 393 hogares en el 2000 y 547 565 hogares en el 2002), y del aumento en su ingreso absoluto ($6 431 356 en el 2000; $6 794 414 en el 2002).

Por su parte, en el año 2002,  los deciles II, III y IV ubicados en las localidades urbanas, sí registran un aumento significativo en su ingreso, respecto al año 2000 y respecto  al de los deciles rurales.

Lo expuesto anteriormente plantea  que el aumento que sufren los ingresos de los hogares urbanos y no  los rurales define el incremento del ingreso total del 40% más pobre del país (deciles I-IV). Cabe destacar, estos hogares urbanos (deciles II, III y IV) no son beneficiados por el programa Oportunidades, difícilmente puede entonces, argumentarse, que el incremento del ingreso de los más pobres, originado por el incremento de los ingresos urbanos ha llevado  a  reducir   la  pobreza de ingreso rural.

Para ambos años el ingreso del 10% más pobre (decil que oportunidades cubre tanto para el ámbito rural como el urbano),  se duplica en las localidades rurales respecto al de las localidades urbanas, lo cual nos indica que la situación de pobreza de ingreso que vive el 10% más pobre del país, es más acentuada en las ciudades que en el campo por el efecto directo del fenómeno migratorio campo-ciudad, generalmente los pobres de las ciudades fueron ya pobres en el campo y migran  hacia las urbes por ser mayores las oportunidades de empleo mejor remunerado. El empobrecimiento de ingreso del primer decil en las ciudades, nos confirma aún más el bajo impacto positivo de Oportunidades en las localidades urbanas como en las rurales  que cubre.  Las  cifras reveladas por el gobierno federal sobre la pobreza urbana, la cual es más alta que la rural, están indicando, cuan dramática puede ser  la situación de  pobreza en las zonas rurales, ya que la pobreza urbana suele ser  en parte un reflejo  de la pobreza rural.

Por otro lado el incremento de los ingresos de los hogares mexicanos  menos favorecidos difícilmente pueden  lograr una reducción en la pobreza de capacidades o de patrimonio, sobre todo cuando casi un millón de familias  que hoy han cruzado la línea de la pobreza de capacidades (casi 4.5 millones de mexicanos)  cuentan con un ingreso   mayor de 24 pesos y menor a 41 pesos diarios en las zonas urbanas, y más de 19 pesos y menor a 28 pesos diarios en las zonas rurales, para educarse y cubrir su asistencia médica ^8*. De igual manera para las casi medio millón de familias que han cruzado la línea de la pobreza de patrimonio  (un poco más de 18 mil personas) y que hoy,  ganan más de 41 pesos diarios en las ciudades y  28 en  el campo, ingresos que les debe de alcanzar,  además para alimentarse, vestirse y calzarse, también  para cubrir servicios de salud, transporte público, educarse y para pagar una vivienda ^9*.

El cuadro 4, indica que el mayor incremento de los ingresos de las familias mexicanas no es el que se registra en el 50% más pobre de la población, como lo ha afirmado el gobierno federal, sino el que se registra en la clase media, en los deciles V al VIII.

Vale recordar que la principal fuente de ingresos de los hogares mexicanos, ubicados particularmente en estos deciles proviene del empleo, al respecto INEGI ^10* señala que en la actual administración, el 2% de la población económicamente activa (PEA) encuentra empleo fijo y remunerado, el 23% se enfila al desempleo abierto y el 75% se ocupa en actividades económicas informales.  Mientras en los dos últimos años la economía mexicana ha estado estancada por lo que ha sido incapaz de generar empleos en el sector formal; la economía informal ha ascendido en este año a 84 mil millones de dólares, representando el 12.2% del PIB, lo que equivale a un poco más de 3 veces del PIB generado por la agricultura y ganadería.

Por otro lado el Banco de México ha informado que durante esta administración se ha registrado una de las mayores transferencias de remesas de trabajadores mexicanos en Estados Unidos, el efecto de estas remesas han ascendido de 6,600 a 9,900 millones de dólares entre el año 2000 y 2002.

Lo que  apuntaría a explicar, entonces,  que el incremento en el nivel de ingresos de los mexicanos se debe,  a su inserción, cada vez más alta, a las actividades económicas informales (en las cuales generalmente los trabajadores no cuentan con derechos a la seguridad social, ni a otros que ofrece un contrato formal de trabajo) y a la migración,  interna, pero principalmente la que se registra hacia Estados Unidos, más que a otro tipo de políticas.

Así mismo se ha manifestado  que la política social actual hace “énfasis en la generación de capacidades para las personas, fundamentalmente a través de la educación y del cuidado de la salud”. Si bien el esfuerzo gubernamental en las últimas décadas en materia de educación y salud ha logrado alcances significativos, aún  quedan rezagos importantes, como en el caso de la salud.

Al respecto, la Secretaría de Salud, ha estimado que actualmente 45 millones de mexicanos carecen de servicios médicos, por su parte la ENIGH 2002 indica que el gasto que realizan las familias mexicanas destinado a cuidados médicos y servicios de salud es tan sólo el 3% de su gasto total, y representa el último lugar del gasto familiar, ver gráfica 1 (cabe mencionar que este rubro sufre una disminución respecto al año 2000, ya que pasa de 4% en el 2000 al 3% en el 2002), lo que significa que si la gente no cubre con sus ingresos este rubro, una gran cantidad de mexicanos queda excluida de uno de los derechos constitucionales fundamentales. Por otro lado,  la población que tiene acceso a los sistemas de seguridad social y al sistema que se ofrece para población abierta, al no gastar en cuidados médicos, acude a éstos, a pesar de la deplorable calidad y nula eficiencia que los caracteriza. Mientras que la población que cubre con sus ingresos este tipo de servicios ve mermado su poder adquisitivo por el alto costo de éstos, además de que representa el método más ineficiente e inequitativo de financiar la salud.

Lo anterior cobra una importancia significativa, por el impacto que adquiere la salud  en la calidad de vida de la población, pero en la actualidad las medidas gubernamentales llevadas a cabo y lejos de su propio objetivo, difícilmente pueden lograr que la función salud se convierta en una “capacidad” en las personas para alcanzar un nivel de vida digno, y mucho menos lograr un impacto en la reducción de la pobreza.

En el caso de la vivienda sucede algo similar, las  personas al estar enroladas a actividades económicas informales, no tienen derechos propios de la seguridad social, como lo es la adquisición de la vivienda, y por lo tanto tienen que cubrir con sus ingresos esta necesidad básica, la cual se obtiene a tasas muy altas, con lo cual, ven mermado de igual manera, su poder adquisitivo, aunque sus ingresos representen los más altos de la década.

Por último, en el cuadro 5, se observa que si bien se registra un leve incremento de los ingresos de las familias mexicanas respecto a lo largo de la década, tal como lo afirmó el gobierno federal  “en el 2002, los mexicanos alcanzamos la menor desigualdad en la distribución del ingreso de los pasados 10 años”, la situación de los más pobres respecto a la de los más ricos sigue siendo abismal,  el 20% más pobre percibe tan sólo  el 4.5% del ingreso total, mientras que el 20% más rico concentra el 52%; así, el ingreso conjunto de la gran mayoría de la población (del 70%)  equivale al ingreso percibido del 10% más rico. El mismo cuadro, nos muestra que  a pesar de la disminución que sufre el decil más alto en su ingreso; actualmente, los más ricos perciben ingresos, 22 veces superiores, a los más pobres (decil X respecto al I). Tendencia que siempre ha persistido en el país.

^1*  Este trabajo es parte de la investigación “Superación de la Pobreza y Universalización de la Política Social” inscrita en PAPIIT de DGAPA de la UNAM, que se realiza en el CEDEM de la Facultad de Economía, UNAM.
^2*  Profesora de la Facultad de Economía, UNAM.
^3* Según el Comité Técnico de Medición de la Pobreza; la pobreza alimentaria  afecta a quienes ganan menos de 20 pesos diarios en las ciudades y 15 en las zonas rurales, y no les alcanza ni para cubrir la alimentación suficiente.
^4* Programa de Desarrollo Humano Oportunidades que en el sexenio pasado se denominaba Progresa. Actualmente representa una de las principales acciones del gobierno federal para atender a las familias que viven en condiciones de pobreza extrema, en localidades tanto urbanas como rurales.
^5* Se refiere al Programa de Apoyos Directos al Campo.
^6* La ENIHG divide al ingreso total en ingreso corriente total e ingreso de capital, para efectos del análisis de la distribución en el ingreso, se toma en cuenta sólo al ingreso corriente total, el cual a su vez se divide en monetario y no monetario, ver esquema 1. Los beneficios monetarios que reciben las familias beneficiadas del programa Oportunidades, se registran en el rubro de transferencias del ingreso monetario, dichos beneficios incluyen apoyos monetarios de los componentes alimentario y educativo. Los apoyos de consultas y suplementos se registran como transferencias en especie.
^7* La ENIGH 2002, estima que cada familia está compuesta por 4.1 miembros.
^8* El método de examinar la desigualdad por medio de los deciles, consiste en ordenar los hogares de acuerdo a su nivel de ingreso y dividirlos en grupos de 10 por ciento, así se puede conocer cómo se distribuye el ingreso nacional entre los estratos de la población. El decil I corresponde a los más pobres y el decil X a los más ricos.
^9* El mismo Comité plantea, que la línea de pobreza de patrimonio, oscila entre 41 pesos diarios en las ciudades y 28 en el campo.
^10*  Informe de Indicadores Estratégicos de Empleo y Desempleo.

Cuadro 1

Cobertura de Oportunidades, por localidades

(miles de familias)

Fuente: 2° Informe de gobierno, VFQ.

Cuadro 2

HOGARES Y SU INGRESO CORRIENTE TOTAL TRIMESTRAL POR DECILES

DE HOGARES SEGUN TAMAÑO DE LA LOCALIDAD, 2000-2002

(MILES DE PESOS)

Fuente:elaborado con datos de las ENIGH 2000 y 2002, INEGI.

Cuadro 3

POBREZA EN MÉXICO

Fuente: elaborado en base a datos de SEDESOL

¹ Se obtiene a partir de los datos de población total manejada por las ENIGH correspondientes.

Pobreza en zonas urbanas y rurales

(porcentaje de personas)

Fuente: SEDESOL

Cuadro 4

EVOLUCIÓN DE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO EN MÉXICO

(porcentajes)

Fuente: ENIGH, varios años, INEGI.

Cuadro 5

EVOLUCIÓN DE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO EN MÉXICO

(porcentajes)

Fuente: ENIGH, varios años, INEGI.

Fuente: ENIGH 2000 y 2000; INEGI