II.- Hacia la cohesión social.

Ante el panorama social expuesto anteriormente, caracterizado por la persistencia de la pobreza, la desigualdad y la exclusión social, la política social universal e integral, la educación, el empleo y la participación ciudadana constituyen los principales mecanismos para impulsar la inserción social.

1.- La política social.

La política social nos refiere al objetivo más amplio de construir sociedades más cohesionadas y equitativas. En una perspectiva de mayor equidad e integración social, la política social tiene como fin principal facilitar la convergencia entre los intereses individuales y los intereses comunes de la sociedad.

La concepción y los objetivos de la protección social no son fijos en el tiempo, varían en términos de los requerimientos educativos, de salud, empleo, vivienda y demás servicios, dependiendo del ciclo económico, de los niveles de protección ya alcanzados, y del perfil demográfico. En este marco evolutivo de la protección social, resulta importante el rango y la calidad de los servicios que se garantizan en forma universal y los que se asignan en forma selectiva.

a) Universalización de la política social

Esta primera vertiente, debería buscar materializar los derechos sociales contemplados en la Constitución, en particular en el caso de la educación, la salud, la vivienda, y la seguridad social. Sin desmedro de los inmensos huecos financieros que han acompañado el universalismo "acotado" de la política social mexicana, su objetivo histórico debería mantenerse, sin soslayar los retos que le plantea el vuelco mundial de esta hora. Aumentar con solidez la calidad de vida de todos, y al mismo tiempo fortalecer la formación de recursos humanos para el desarrollo y la cohesión social, debería ser un propósito explícito que reforzará los mandatos constitucionales,

El carácter universal de las políticas sociales, genera cohesión social y le da vigencia y materialidad al concepto de ciudadanía. Garantizar a todos los ciudadanos, en virtud de tal condición, determinadas protecciones y beneficios aparece cada día con más claridad, como una condición fundamental para que sus perceptores participen plenamente en la sociedad en que viven.

b) Focalización de la política social.

Sin embargo, la escasez de recursos públicos, en particular durante los periodos de crisis y ajustes, pero en general en las economías en desarrollo acosadas por la penuria, la focalización se ha ido adoptando como una forma eficaz de asegurar que los servicios sociales lleguen a la población que menos tiene y se logre mayor equidad y eficiencia en el uso de los recursos. Esto, en principio, no se opone al carácter universal que se considera indispensable para un desarrollo con cohesión.

Ante el carácter multidimensional de la pobreza, en un contexto donde las discontinuidades geográficas y productivas son tan fuertes como en México, las políticas focalizadas y diferenciadas deben entenderse como un instrumento que permite orientar la acción, y particularmente la asignación de subsidios para que la población carente pueda acceder a los servicios y garantías sociales por la vía más rápida. La focalización, entonces, no debería concebirse como una política social alternativa, sino como una vertiente instrumental que, bien aplicada, hace más eficaz la universalización de la política social.

Los programas focalizados y diferenciados, son útiles y necesarios cuando la pobreza está muy concentrada en ciertos grupos de la población o en ciertos espacios geográficos, y cuando las personas o familias no son cubiertas por los esquemas de protección y seguridad social, entonces estos se convierten en mecanismos proveedores de bienestar.

c) Integralidad de la política social.

Lograr una buena integración de instrumentos, junto con una relación explícita y coherente con la política económica general, es una condición para la eficacia de la política social. Se trata de unos vínculos movibles, que cambian en función del ciclo económico pero también del político, sobre todo en condiciones de democracia y alternancia, como es el caso presente y futuro de México.

No es posible, en estas condiciones, proclamar la garantía de los derechos económicos y sociales sin atender a la situación y las tendencias económicas. El desarrollo social no puede descansar exclusivamente en la política social, entre otras cosas porque no hay presupuesto que resista esta hipótesis, pero por otro lado, el crecimiento y la política económica no pueden, por si solos, ofrecer panoramas realistas de equidad y mejoramiento sociales.

El ritmo y la calidad del desarrollo económico, condicionan las posibilidades e impacto de la política social, mientras la inversión en capital humano e infraestructura social, así como un ambiente de equidad, crean condiciones favorables para el desarrollo económico y la estabilidad política y social. En el mismo sentido, el crecimiento económico y la política macroeconómica de control de la coyuntura, son determinantes en la generación de empleo y de la estructura de oportunidades laborales y, por ende, de los niveles de ingreso y de superación de la pobreza.

La segunda dimensión de integralidad de la política social, nos remite a las posibilidades virtuosas que encierra la conjunción de los diferentes beneficios sociales, como la educación, la atención de salud, la protección social, la nutrición, la vivienda y otros servicios básicos. En un contexto de recursos escasos y necesidades en expansión, la determinación obligada de prioridades debe aspirar a producir círculos de interacción positiva entre satisfactores y carencias, sin hacer a un lado la intensidad y la severidad del fenómeno de pobreza o empobrecimiento. Esto se advierte intensamente, en las situaciones de emergencia que producen los desastres naturales, pero también cuando las oscilaciones económicas afectan los precios de productos primarios valiosos, vinculados con los ingresos de comunidades campesinas pobres, como ha sido el caso del café en México.

La primera prioridad para México, en términos de derechos humanos y de seguridad nacional, se encuentra en la superación de la pobreza extrema. Empero, en este marco también la educación y el empleo ocupan el centro de la cohesión social, y es esta consideración la que impide establecer fronteras fijas y duras entre una y otra circunstancia social de pobreza. Las divisiones entre un tipo y otro de pobreza se han probado porosas y móviles, y es probable que con un crecimiento más rápido, incluso tiendan a acentuar estas características. Los retos contemporáneos de la cohesión social del país, no respetan mucho las taxonomías analíticas.

2.- Educación.

La educación ha sido planteada como el elemento más poderoso para fomentar una mayor integración sociocultural, a la par que se acelera la modernización de las estructuras productivas.

Podemos señalar cinco elementos que confluyen en hacer de la educación un decisivo cohesionador social. El primero, lo constituye el efecto que tiene sobre la salud de la población: entre mayores sean los niveles educativos, los habitantes tendrán un mejor conocimiento sobre las medidas de carácter preventivo en términos de salud e higiene. Esto por sí mismo, incrementa el bienestar de la población. Además, hay un efecto retroalimentador sobre la educación, ya que seres humanos básicamente sanos tienen una mayor capacidad para acumular y ejercer sus habilidades y conocimientos, que se reflejan en una mayor productividad presente y futura en el mercado laboral y por supuesto en un mayor ingreso.

El segundo, es su impacto sobre las tasas de fecundidad, natalidad, mortalidad y en conjunto, sobre la tasa de crecimiento de la población. Cuando los habitantes de un país, principalmente las mujeres, incrementan su educación y el valor de sus conocimientos y habilidades en el mercado, el costo de oportunidad del tiempo aumenta, lo que lleva al descenso de la fecundidad y natalidad. Combinado con mejores estándares d salud, esto implica menores tasas de crecimiento poblacional. Y entre menor sea el número de miembros en la familia, para cada nivel de ingreso, la calidad de vida promedio tenderá a ser mayor y los lazos familiares, también, a ser más sólidos.

En tercer lugar, el nivel promedio de la educación que se alcance, será en el mediano y largo plazo el principal condicionante de la distribución personal del ingreso. Además, mayores niveles de educación tienden a reflejarse en una mayor igualdad de oportunidades en el mercado laboral, lo que sienta las bases de una distribución personal del ingreso más equitativa.

Así mismo, una mayor educación permite una mayor movilidad sociocupaconal.

Y por último, la educación constituye armas de defensa frente a la inestabilidad y la inseguridad económicas. Aunque se trate todavía de una regla general intuitiva, puede decirse que a mayor nivel educativo, menor es la probabilidad de ser pobre o caer en la pobreza.

La persistente desigualdad en el acceso a la educacón, asociada al estrato social de origen, hace que en gran medida las oportunidades queden determinadas por el patrón de desigualdades prevalecientes en la generación anterior. "Las personas que provienen de hogares con escasos recursos suelen cursar ocho o menos años de estudios y en general no superan la condición de obrero u operario, percibiendo un ingreso mensual promedio cercano a 2.5 líneas de pobreza, lo que es insuficiente para asegurar el bienestar familiar...y quienes crecen en hogares con más recursos por lo general cursan 12 ó más años de estudios, lo que les permite desempeñarse como profesionales técnicos o en cargos directivos, obteniendo un ingreso promedio mensual superior a 4 líneas de pobreza"¹⁷

Por lo anterior, se ha recomendado¹⁸

a) Una continuidad educativa. Según estudios de la Cepal, se requieren 11 ó 12 años de educación, es decir educación primaria y secundaria completa, para tener una probabilidad alta de no caer en la pobreza. Actualmente, en México se garantiza constitucionalmente el derecho a estos niveles educativos como obligatorios, gratuitos y laicos.

Sin embargo los logros educativos revelan la desfavorable situación de las zonas rurales. La población rural sigue siendo la menos educada y capacitada, lo que refuerza el círculo vicioso de la pobreza rural. Y en las poblaciones dispersas, la deserción escolar está ligada al hecho de que los niños suelen trabajar al menos estacionalmente en beneficio de la economía familiar, por lo que su permanencia en la escuela implica un costo de oportunidad para los hogares pobres.

b) Ampliar los horarios de clase, a fin de compensar las limitaciones que el ambiente familiar impone a la capacidad de aprender. En una situación de pérdida sostenida de cohesión social, este es un rubro de acción pública de la mayor importancia.

c) Admitir que la desnutrición es una de las causas importantes que impide la adquisición de los activos y las capacidades educativas. Por ello, la provisión de complementos alimenticios no debe verse como una medida marginal.

d) Becas que compensen el costo de oportunidad que significa desistir de una inserción laboral temprana.

e) La incorporación de los padres de familia y la comunidad a los procesos educativos y su evaluación permanente, con el fin de evitar la informalidad en la asistencia y la deserción escolar. A medida que la familia participe en la escuela, más se incrementa el capital educativo en el hogar, factor esencial que repercute en el rendimiento de los educandos.

3.- Empleo.

El empleo es la principal fuente de ingreso de los hogares, pero se ha vuelto la o una de las principales fuentes de inseguridad social, Cuando se trata de un empleo formal, le permite al ser humano ser parte de un sistema de seguridad social, con derecho a la capacidad básica de la salud y a un sistema de ahorro para el futuro, así como el acceso a otras capacidades indispensables como el poseer una vivienda, educación, alimentación, etc. Además ofrece al trabajador ser parte de un proyecto colectivo, lo que convierte al empleo formal en un símbolo de identidad y comunión con los valores que la sociedad aboga¹⁹.

Los cambios tecnológicos y organizativos que se han dado tanto en las empresas como en el conjunto de la economía durante la última década, han contribuido a acentuar la inequidad social. La expansión del empleo y los ingresos se ha concentrado en un grupo reducido, lo que se refleja en particular en la ampliación de la brecha salarial entre los trabajadores con distintos niveles de educación.

La ampliación de la brecha salarial se encuentra estrechamente vinculada a la segmentación estructural del mercado, entre núcleos formales con buenas condiciones de trabajo y otros con baja productividad y con condiciones precarias. Estos sectores, se diferencian por la estabilidad en el empleo, los niveles de remuneración y productividad, por las posibilidades de capacitación, por los períodos de desempleo, la rotación de oficios, la cobertura de la seguridad social, el ambiente de trabajo y la formalidad del empleo.

La situación del empleo se caracteriza por una importante insuficiencia en cuanto a su nivel, marcadas inequidades de acceso a ocupaciones productivas y por un marcado deterioro de las condiciones de protección social.

Al respecto, en México, en cada uno de los próximos 13 años, ingresarán al mercado de trabajo alrededor de un millón de mexicanos más, lo que significa que el país requerirá generar a partir de 1998, para satisfacer la demanda de largo plazo, es decir para el año 2020 y 2030, la cantidad de 20.1 y 26.8 millones de empleos respectivamente²⁰.

Como puede comprenderse, este es un desafío mayúsculo para la política económica, que la acción social del Estado no podrá encarar, ni siquiera compensar provisoriamente. Una revisión de las pautas de financiamiento y de inversión, junto con la creación de un ambiente consistente en favor del desarrollo, se presenta como una urgencia máxima para el futuro inmediato. La cohesión social está desde luego en cuestión, pero más pueden estarlo la estabilidad política y la seguridad del Estado.

Sin duda, la política social puede y debe intervenir en la generación de mecanismos que contrarresten la desprotección secular que resulta del desempleo y el mal empleo, así como modular la estructura de la oferta y la demanda laboral con el fin de incorporar a ciertos grupos prioritario al mercado de trabajo a la vez de procurar elevar su productividad una vez insertos en él.

La reedición de una cohesión social sólida, que sea congruente con los cambios inevitables de la estructura económica y política de México, no es algo que esté asegurado. Puede presentársele como una urgencia o una exigencia nacional, pero conseguirla implica compromisos duraderos para poner en marcha una cooperación pública que de valor a ese objetivo, de primer orden en la experiencia estatal-nacional de México, pero ahora puesta en cuestión por las mudanzas del régimen internacional y las drásticas mutaciones del sistema político nacional. La forma que adopte la reconstrucción del tejido social dañado o perdido de México, dependerá en alto grado de la manera como los grupos económicos y políticos más dinámicos aborden la cuestión social desde el Estado. Sólo desde esa plataforma estatal, puede aspirarse a innovar y experimentar con seriedad en una cuestión social tan abrumada, a la vez que tan volátil.

San Pedro Mártir, D.F. 12 de noviembre 2000.

¹⁷ Cepal - Naciones Unidas; Equidad, desarrollo y ciudadanía; p. 107
¹⁸ Para un análisis más profundo, véase Cepal - Naciones Unidas, Ibid. Cap. 4
¹⁹ Tomado de Cepal - Naciones Unidas, Ibid. P. 135
²⁰ Solís Cámara, Fernando; Ibid. P. 9